郡與地方政府

隨著秦漢政府努力鞏固中央的權(quán)力并把權(quán)力擴(kuò)展到新近滲透的地區(qū)，郡及地方政府的機(jī)構(gòu)也發(fā)展起來(lái)。隨著行政管理問(wèn)題的出現(xiàn)，制度也同時(shí)發(fā)展起來(lái)，使授權(quán)能順利和有效地進(jìn)行。但是歷屆政府像它們的繼任者一樣，證明沒(méi)有能力一方面把相當(dāng)大的權(quán)力委托給郡使之具有生命力，同時(shí)又能大力保持地方對(duì)它們的忠誠(chéng)以防止分裂主義。

秦漢帝國(guó)有大片地區(qū)不能充分貫徹政府的政令，因?yàn)闆](méi)有足夠的官員，以使郡和地方的行政能遍及各地。有的地區(qū)，如黃河谷地，行政管理工作相對(duì)地說(shuō)相當(dāng)先進(jìn)和密集，因?yàn)樗诘蹏?guó)時(shí)期之前就有長(zhǎng)期的行政傳統(tǒng)的基礎(chǔ)；那里的土地生產(chǎn)力高，人口也習(xí)慣于過(guò)組織起來(lái)的生活。而在其他地區(qū)，如西北或西南地區(qū)，郡級(jí)單位要大得多，人口也分散和稀少；這里的官員或多或少是與世隔絕的，很可能被那些沒(méi)有被中國(guó)生活方式同化的異族包圍著。在那里任職的官員進(jìn)行職權(quán)盡可能廣泛的活動(dòng)，如收稅、征用勞役、維護(hù)法律和秩序。秦、漢時(shí)期絕大多數(shù)人口在村莊里生活，在土地上勞作；因此，大多數(shù)中國(guó)人接觸到的官員就是縣、鄉(xiāng)最低一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)中的官員。但是在考察縣、鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)以前，有必要了解那些包括它們的更大的行政單位。

郡的主要行政單位

秦漢帝國(guó)的行政單位是或者作為郡，或者作為國(guó)而進(jìn)行治理的，這一章的“province”，即指這兩種行政單位。幾個(gè)世紀(jì)以前，郡已在前帝國(guó)時(shí)代的某些國(guó)家里出現(xiàn)，那里是任命郡守去進(jìn)行管理的地區(qū)。除去給特定的家族的封地之外，秦朝在整個(gè)帝國(guó)設(shè)郡作為行政的標(biāo)準(zhǔn)形式，這徹底改變了以往的傳統(tǒng)。到了前漢后期，郡的數(shù)量增加到83個(gè)，原因是政府接管了王國(guó)的領(lǐng)地，把大郡劃分為小郡和把勢(shì)力伸入中亞和其他新領(lǐng)土之中。按已掌握的下一個(gè)行政單位的表格，公元140年共有80個(gè)郡。

表11 選出的郡的人口統(tǒng)計(jì)

對(duì)京畿有特殊的安排。在秦朝，這里由內(nèi)史管理，官職與中央政府的匠作大將平級(jí)，稍低于九卿。漢承秦制，但最后把這個(gè)又大又重要的地區(qū)劃分為兩部分（公元前135年），后來(lái)又劃分為三部分（公元前104年）。其官員享有專門(mén)頭銜并一直是中央政府的成員；但在其他方面，這些部分的行政管理基本上與各郡一樣。上面已經(jīng)談過(guò)漢代開(kāi)國(guó)初年設(shè)立王國(guó)、把它們給劉氏宗室諸成員，以及它們的權(quán)力和領(lǐng)土減少過(guò)程等情況。諸王在最初享有一定程度的獨(dú)立性，他們有權(quán)任命他們的大部分官員，把他們組成具體而微的帝國(guó)政府的雛形。因此，每一個(gè)王都有自己的相和內(nèi)史為他服務(wù)。但是在公元前145年，王的獨(dú)立性受到嚴(yán)格的限制，當(dāng)時(shí)中央政府負(fù)責(zé)對(duì)諸國(guó)高級(jí)官員的任命。這樣中央政府就可以在諸國(guó)里培植一批干練而忠誠(chéng)的政治家，以便監(jiān)督、控制諸王的活動(dòng)。諸國(guó)作為一種制度，一直持續(xù)到后漢時(shí)期，公元140年有20國(guó)的行政單位；但大約從公元前100年起，國(guó)與郡之間的區(qū)別正在失去其大部分實(shí)際意義。盡管還有一些不同之處——例如為郡和國(guó)效勞的官員的頭銜，可能還有征稅的方法——王國(guó)已與郡一樣，已成為帝國(guó)的組成部分。面積的大小已經(jīng)發(fā)生了根本的變化。公元前200年，由諸王共同管轄的土地超過(guò)15個(gè)郡守管轄的面積；大約到公元前100年，作為郡管轄的土地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)作為國(guó)管轄的土地。但是國(guó)存在到漢末，是為了行政的方便；它們是給皇室成員賞賜或封爵的手段，或者是把持異議的皇室成員安插到遠(yuǎn)離首都而不致造成威脅的地方的手段。

秦朝郡的行政工作由三個(gè)其作用分別與中央政府的三公部分地相對(duì)應(yīng)的高級(jí)官員分管。他們之中，“郡守”（公元前148年改稱“太守”）對(duì)有條理的行政管理負(fù)最終責(zé)任，該職始終存在于漢代；“尉”（后稱“都尉”）專門(mén)負(fù)責(zé)軍事事務(wù)，前漢始終設(shè)有此職，后漢除了特定的關(guān)鍵地區(qū)，不再設(shè)此官職；第三個(gè)官職“監(jiān)”，漢代始終未設(shè)。守和尉的品級(jí)很高，其官員有資格領(lǐng)取的俸祿都是2000石和（名義上的）2000石。他們得到一批助手和掌管郡、國(guó)政府各方面事務(wù)的機(jī)構(gòu)的支持，他（它）們負(fù)責(zé)比如財(cái)政和稅收、人口與土地登記、征募勞役和兵役、維持交通通訊、看守谷倉(cāng)、執(zhí)行漢代法律、司法、內(nèi)部防盜治安和抵抗外來(lái)侵略者。郡守的官署設(shè)在本郡管轄的某個(gè)縣。郡、國(guó)與鄰郡、鄰國(guó)之間的界線并不一定劃得十分清楚，但有的界線由河流和山脈的走向形成，北方邊界地區(qū)也會(huì)把軍事防線當(dāng)作分界線。位于東北、西北、西部和西南邊界地區(qū)的郡，由郡守管轄的土地與被匈奴、羌，或者居于今越南與朝鮮的部落滲透的土地混在一起。

漢向這些邊遠(yuǎn)地區(qū)的滲透并不都導(dǎo)致郡的建立。比如，在向西北地區(qū)擴(kuò)張的過(guò)程中，有一段時(shí)期可能建立了附屬單位（縣），而沒(méi)有進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制其工作的上級(jí)單位。另外，政府有時(shí)承認(rèn)屬國(guó)的存在；即這些地區(qū)由漢族官員任職，但那里的居民卻沒(méi)有別的郡、國(guó)的居民負(fù)擔(dān)的那種稅和役的一切通常的義務(wù)。第一批屬國(guó)大約在公元前121年得到承認(rèn)，公元前140年，帝國(guó)行政單位的表中列出了六個(gè)屬國(guó)的名字。郡守定期向中央政府匯報(bào)工作；丞相評(píng)估他們的政績(jī)，御史大夫則關(guān)心郡守屬員的行為和紀(jì)律。公元前106年，朝廷通過(guò)革新采取了強(qiáng)化中央政府監(jiān)督權(quán)的措施。帝國(guó)被劃分為十三個(gè)州，每州設(shè)一名“刺史”。到那時(shí)為止，那些大的區(qū)劃不過(guò)是刺史在其中活動(dòng)的地區(qū)，它們沒(méi)有被當(dāng)作行政單位。但從后漢甚至再早起，州刺史正在發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)原來(lái)規(guī)定的權(quán)力。他們正在行使舉薦官員候選人、宣布司法裁決和指揮軍事行動(dòng)的權(quán)利，這些權(quán)限到那時(shí)為止原屬郡守所有。最后刺史終于有了由自己挑選的人在內(nèi)工作的長(zhǎng)期官署。刺史日益增長(zhǎng)的獨(dú)立性在邊界地區(qū)最為顯著，后漢最后幾十年里，他們行使的民政、財(cái)政及軍事的權(quán)力已相當(dāng)強(qiáng)大，足以破壞中央政府對(duì)郡國(guó)行政的控制。

郡的下屬單位

郡、國(guó)管轄的下級(jí)單位的總數(shù)，公元2年為1577個(gè)，公元140年為1179個(gè)。早在公元前221年大一統(tǒng)以前很久，縣已被設(shè)置，其方式很像郡的設(shè)置；縣的行政管理交給七國(guó)之一的政府指派的官員。隨著時(shí)間的推移，使用縣作為郡的下屬單位已經(jīng)成為一個(gè)定例。秦、漢時(shí)期，縣的面積與英國(guó)的郡差不多，至少包括有圍墻的市鎮(zhèn)。遺憾的是，人口數(shù)字只見(jiàn)于少數(shù)非常特殊的例子中，它們作為行政管理、商業(yè)和工業(yè)的中心，因其特殊的面積和重要性被挑選出來(lái)。這樣，公元2年長(zhǎng)安、宛城和成都三縣已登記的人口約為20萬(wàn)，其中大約三分之一居住在那些以縣名命名的城內(nèi)。侯有時(shí)稱為貴族，源于榮譽(yù)等級(jí)的最高一級(jí)。

表12 前漢的侯大多數(shù)侯幸存的時(shí)間都不長(zhǎng)，這是因沒(méi)有繼任者而自然消失，或因?yàn)楹畋救朔噶俗铩：詈苌倌苎永m(xù)四代。封侯的重要性及財(cái)富有很大差異，這可以從它們有權(quán)收稅的戶數(shù)的懸殊中看出。很多侯有幾千戶；有的有萬(wàn)戶或更多。而在另一端，有的侯的收入不超過(guò)幾百戶。千戶侯的收入可作為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)與通過(guò)其他手段取得的大量收入進(jìn)行比較。漢帝國(guó)建立初期，嚴(yán)重缺乏可以委任治理各郡的訓(xùn)練有素的官員。而封有成就的官員為侯的行動(dòng)是一種為政府維持法律和秩序的手段。因?yàn)榫S持好本地區(qū)的內(nèi)部秩序顯然有利于侯的利益，便于更好地征收賦稅。

有管家與其他臣屬的侯的設(shè)置一直存在到漢帝國(guó)末期，但絕不能把這一點(diǎn)看做向有時(shí)被認(rèn)為在前帝國(guó)階段已經(jīng)存在的分封制度的倒退。有幾次出現(xiàn)隨心所欲地重新設(shè)侯（經(jīng)過(guò)暫停以后）或中止設(shè)侯的情況，出現(xiàn)這種情況，或是要給予一批新的皇帝支持者以地位，或是要中斷與過(guò)去的王朝傳統(tǒng)的關(guān)系。侯的制度可以作為達(dá)到以下目的的手段：削弱王的權(quán)力（見(jiàn)前《郡的主要行政單位》）；安置投降的敵人的首領(lǐng)并贏得他們的忠誠(chéng)；還可以給皇太后家族的成員提供榮譽(yù)和提高地位。另外，作為小的單位而存在的侯，可與邑、道、縣相比，處于郡守或諸國(guó)的相的權(quán)力以下。地方政府

秦漢帝國(guó)的大多數(shù)居民居住在鄉(xiāng)村的土地上。他們用錢(qián)幣或谷物向縣，也可能向郡的官員納稅，用人力、牛車(chē)或船把支付的稅運(yùn)送到指定的征集地點(diǎn)。同樣，他們還向縣或郡的官員登記，服國(guó)家勞役或參加軍隊(duì)。縣以下是鄉(xiāng)，鄉(xiāng)由若干里組成。鄉(xiāng)和里也有幾名官員，由郡或縣的當(dāng)局指派，負(fù)責(zé)維持鄉(xiāng)村的法律和秩序。

另外，那些在鄉(xiāng)村生活中受尊敬和有權(quán)威的天然領(lǐng)導(dǎo)人由居民們推舉而取得某種頭銜，這些人負(fù)責(zé)帶領(lǐng)人們?nèi)ヂ男兴麄兊牧x務(wù)和政府交給他們的工作——修路，搞建筑或水、陸路運(yùn)輸。專業(yè)機(jī)構(gòu)

前漢設(shè)立了幾個(gè)機(jī)構(gòu)以管理專業(yè)化生產(chǎn)。專使掌握原材料來(lái)源，并雇傭國(guó)家的勞力進(jìn)行生產(chǎn)和分配；有時(shí)他們利用這種機(jī)會(huì)得到額外的收入。專業(yè)官署中最惹人注目的是34個(gè)鹽官和48個(gè)鐵官的官署。另外還有水利工程、制造業(yè)、紡織業(yè)和果園的專業(yè)官署。前漢時(shí)期，這類機(jī)構(gòu)的大多數(shù)由中央政府中諸如大司農(nóng)和少府等官員領(lǐng)導(dǎo)。

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